调研 | “优惠政策之变”搅动基层招商
清理优惠政策面临一刀切还是区别对待，照顾眼前更要利于长远的双重考验
招商引资是近年驱动中国地方发展的重要外力。优惠政策是不少地方招商引资的主要手段。去年底今年中，国务院两发通知带来的“政策之变”，使得招商引资乃至地方发展迎来考验。
2014年11月底，国务院下发了《关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号，以下简称62号《通知》），要求对各地区和部门在税收、非税等收入和财政支出等方面的优惠政策进行专项清理。通知还要求，对一些地方违法违规制定的税收等优惠政策，要坚决予以取缔。
62号《通知》下发后不久，本刊记者赴湖南长沙、湘潭、衡阳、郴州等地调研发现，一些招商干部、企业家面对62号《通知》心情复杂，有人认为清理规范税收等优惠政策很有必要，有利于营造统一开放、竞争有序的市场环境，但也有人认为“一刀切”的政策没有考虑地区差异、历史因素。
时隔半年之后峰回路转。今年5月，国务院下发《关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号，以下简称25号《通知》）。
25号《通知》明确规定“各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往”。62号《通知》规定的专项清理工作，待今后另行部署后再进行。
业内人士认为，62号《通知》“下药”比较猛，地方和企业一时难以适应，很快就乱了阵脚。而25号《通知》的出台，宣告62号《通知》暂缓执行，实际上是给地方和企业设置了一个政策缓冲期，但同时也给今后各地制定招商引资优惠政策划定了“红线”。
江小英心中始终悬着一块石头。
作为招商局长，她的主要工作就是吸引企业到她所在的县级市经开区落户。但是，令她苦恼的是，现在跟一些意向企业接触时，除了可以介绍本市的交通优势、电价优势和投资环境外，她已经难以把本市去年制定的税收等相关优惠政策摆出来当做谈判筹码。
“今年我们隶属的上级地市给我们下达的招商任务是25家企业，但是到目前为止一家都没谈成，时间过半了任务还没动。一方面是经济下行压力比较大，客商投资意愿不是很强；另一方面，受62号《通知》影响，我们现在没法跟客商谈优惠政策了。”面对清理规范的文件要求，江小英说。
她告诉记者，去年当地市政府出台了一个关于招商引资的优惠政策文件。自从国务院62号《通知》下发以后，这个优惠政策文件就自动废止了。市政府正在酝酿制定新的招商引资优惠政策，但是到目前为止还没有正式出台。
“62号《通知》提出清理规范税收、土地等优惠政策，我认为还是非常有必要的。”湖南一位不愿透露姓名的开发区负责人告诉记者，以前各地的招商优惠政策非常混乱，甚至到了“血拼”的程度。一些强势的企业也漫天要价，个别党政领导经常批个条子就让园区“零地价”供地。
在采访过程中，本刊记者听一些招商干部介绍了很多企业漫天要价的案例。湖南一位县级园区负责人告诉记者，曾经有一家深圳企业开口就提出要低价供地600亩。要引进这家企业，仅土地一项，园区前期投入成本就多达2个多亿，但是这家企业每年的税收贡献不过3000万左右，园区每年留成部分仅仅500万左右，即使不算利息，园区都要40多年才能收回投入成本。
“这家企业给我们画了个大饼，他们说尽快实现上市，我们到时可以装入一部分资产，借助资本市场实现合理回报，我们当时就觉得极不靠谱。”上述园区负责人说，尽管他所在的园区拒绝了这家企业，但是这家企业最终还是在湖南其他地区落户了。
25号《通知》下发以前，记者在长沙、湘潭、衡阳、郴州等地的园区和工业集中区了解到，各地都在依据62号《通知》的要求清理上报自行出台的税收等优惠政策。对于与企业已签订合同中的优惠政策条款，是否还能够按照约定继续执行，各地都处在观望状态。一些园区负责人当时表示，如果承诺的优惠政策无法执行，不仅损害政府诚信，还可能引发纠纷。
“我们也搞了清理，向上报的税收和土地优惠政策，涉及到20多个企业。有的正在执行，有的还没有开始执行，我觉得以前承诺了的，还是应该要兑现。不能来了一个红头文件，我们以前承诺的优惠政策就不算数了。”湖南一家县级市经济开发区管委会负责人对记者说。
对于25号《通知》，一些企业家和园区负责人均表示欢迎，他们认为有利于部分已落地或签约待落地项目继续稳定推进。
“62号《通知》出来以后，我们一度很担心，以前园区承诺了一些税收减免政策，如果无法继续执行，我们的经营成本将大大提高。25号《通知》明确规定以前签订的优惠政策继续有效，这对我们企业来说是个极大的利好消息。”长沙一位企业负责人说。
记者在调研中了解到，对于清理规范税收等优惠政策，发达和欠发达地区对此有截然不同的看法，发达地区认为这是一次机遇，有利于营造公平、有序、开放的竞争环境。但部分欠发达地区认为，如果不能在土地、税收方面给予优惠，落后地区招商引资将越来越难。
作为创立20多年的老牌工业区，长沙市经开区2014年工业产值超过1600亿元，其管委会常务副主任吴京生说，62号文出台之前，全国大部分园区主要靠税收和土地优惠政策等吸引企业落户。表面看，清理规范税收等优惠政策不利于园区招商。从长远来看，这一政策有利于营造更为公平的竞争环境，促进产业结构调整，也有利于吸引优质项目入驻园区。
“长沙经开区经过20多年的快速发展，在全国范围内乃至海外都有一定的品牌美誉度和影响力。即使没有税收等优惠了，诸如创新奖励、产业引导基金等更加透明普惠的招商政策也能吸引优质企业。”吴京生说。
但在湘南等欠发达地区，对于清理规范税收等优惠政策的态度则比较矛盾。一方面，很多招商负责人认为有了“尚方宝剑”制约，可以避免无序竞争和“土政策”失控；另一方面，很多干部也担心落后地区没有优惠政策后将更难招商，最终出现“弱者越弱”的局面。
江小英所在的县级市交通便利，有京广铁路、京珠高速、京广高铁多条南北大动脉过境。作为有湖南“煤海”之称的资源型城市，这个市发展工业的愿望一度并不强烈。近年来煤炭资源逐渐枯竭，当地发展工业的热情被激发起来，但目前招商形势让当地干部感觉压力很大。
“现在市政府还没有出台新的优惠政策，原来的优惠政策已经不再执行了。作为工业欠发达地区，我们现在出去招商，向客商介绍我们经开区时，除了谈交通优势和电价优势外，说得最多的还是我们的服务质量和投资环境，但是对于客商来说，这些都是比较虚的。”江小英说。
隶属郴州地区，安仁县却孤悬一隅，夹在株洲、衡阳两市之间。近年来，随着交通条件的改善，安仁县看准沿海产业转移的机遇，开始在工业领域集中发力。安仁县工业集中区副主任刘爱军告诉记者，62号《通知》“一刀切”清理规范税收等优惠政策，表面上今后各个地区都是公平竞争，但实际上造成了一种新的不公平。发达地区的区位、资源、市场、交通和政策都更具优势，欠发达地区在招商方面很难与之竞争。
值得注意的是，也有企业对税收优惠政策并不看重。在安仁县工业集中区，郴州锦富科技公司负责人李鹏鸿告诉记者，作为一家劳动密集型的电子企业，锦富科技落户安仁县并没有享受什么税收优惠政策，主要是看重当地过硬的服务。当地政府为了保证企业用工安全，在全县225个村都安排了招工协管员，通过各种方式狠抓劳动力动员和稳定工作。
“我在网上看了25号《通知》，但是园区还没有收到正式的红头文件。”江小英说，虽然25号《通知》明确规定以前已经签订的优惠政策继续有效，但具体操作中可能还需要采取“一事一议”的方式，报请党委政府批准以后才能执行，园区不敢自行做主。
湘潭经开区党工委书记喻湘认为，就25号《通知》的规定来看，62号《通知》规定的专项清理工作是“暂缓”而不是被“叫停”，具体如何实施还要等中央另行部署。
一些园区负责人表示，25号《通知》还存在较大模糊性。税收等优惠政策专项清理工作何时重启？清理的范围有多大？现在都不得而知。
“我认为应该综合考虑，区别对待，给予欠发达地区一定弹性操作空间，允许他们根据本地区实际情况制定一定税收优惠政策，当然这些优惠政策不能违法违规。比如土地出让，过程一定要透明，价格一定要公平，该招拍挂就要招拍挂，不能领导批一个条子，就低地价或者零地价把地供了。这些不规范的做法，今后是绝对不能再搞的。”上述园区负责人说。
还有一些企业家认为，25号《通知》规定，已出台的优惠政策要“按规定期限执行”，或者“应设立过渡期，在过渡期内继续执行”。这相当于给了企业的一颗带有“计时器”的“定心丸”。实质上，以不合理优惠政策来“支撑”发展，长远看对于培养企业的竞争力弊大于利。落地企业真正该做的是，利用好缓冲期，积极谋划转型升级，带领企业走良性发展道路。
商务部研究院外资部主任马宇认为，还应清晰划分中央和地方政府的权限。比如土地使用，必须遵守国土规划和审批程序，地方政府不能为了招商引资违规审批；但土地价格，应属地方政府权限，地方政府可根据具体情况来决定土地出让价格的高低，或者进行拍卖。LW
刊于《瞭望》2015年第28期
转载请标注【来自瞭望微信】
点击【阅读原文】 下载瞭望客户端
更多精彩，请订阅《瞭望》新闻周刊